陕西养老服务发展现状与对策
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养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务行业。发展养老服务业是当前解决老年人生活中的实际问题、保持家庭关系和睦稳定、促进老年群体和谐相处以及构建社会主义和谐社会的重要内容。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，养老服务需求日益增长。
习近平总书记最近指出：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程，‘十三五’期间要抓好部署、落实”。总书记的重要批示为我们做好老龄工作明确了目标，指明了方向。本报告通过对我省养老服务业分析，提出一些发展现代服务业的思考，为促进全省养老服务业健康发展提供一些可资借鉴的思路和措施。
一、我省人口老龄化带来的严峻挑战
从全国情况看，截至到2014年底，我国60岁以上老年人口已达到2.22亿，占到15.5%,每年增加1000万左右。从我省的情况看，截至到2015年底，全省60岁以上老年人口已经达到601万，占到15.8%，每年增加26万左右。
人口老龄化的发展趋势呈现出超快进程、超大规模和超稳定社会形态的特点。一是人口老龄化进程超快。我国从1999年开始进入人口老龄化，预计到2033年60岁以上人口将突破4亿人，占到30%。老年人口从10%到30%，发达国家用了100多年时间，而我国仅用三十多年。我省虽然晚于全国两年进入人口老龄化，但增速高于全国，尤其2010年第六次人口普查以来的4年间，全省60岁以上人口增加了104.6万，平均每年增加26万。二是老年人口规模超大。我国老年人口1991年达到1亿人，2013年2.02亿，2025年将超过3亿，2033年超过4亿。2013年至2033年的20年将翻一番，老年人口峰值将达4.8亿。预计到2020年，我省老年人口将超过18%，接近700万人。三是老龄社会形态超稳定。本世纪中叶我国成为重度老龄化国家之后，将进入超级稳定的超高水平老龄社会。据预测，本世纪下半叶，我国老年人口将始终保持在3.5－4.8亿人之间（占26%－35%）。我省的老年人口将保持在950万至1300万之间，在未来生育率不会大幅度提升的情况下，这种超水平和超级稳定的老龄社会将在未来很长一段时间内成为一种常态。
人口老龄化这种大趋势，将为我们带来巨大挑战：一是劳动人口绝对数直线减少。2012年是我国劳动力人口下降的历史拐点。2011年我国劳动力峰值时9.4亿人，2013年比2012年下降了300万人。我省老年人口增速高于全国，而劳动力减速快于全国，2012年劳动力人口2691万，到2014年减少到2622万，两年减少了69万人。据预测，我国人口结构本世纪中叶后将维持在：0－14岁少儿人口占总人口1/6；15－59劳动年龄人口占1/2；老年人口占1/3的稳定状态。二是需要特殊关照的老年人口持续上升。这些人口主要是高龄、失能、患病、空巢老年人。2014年，我国80岁以上老年人口达2400万，占11.3%，以后每年增加约100万，到本世纪中叶将达到1亿以上，占世界高龄人口总量的1/4。失能老年人4631万（完全失能1213万），占19%，以后每年增加100万。慢病老人、空巢老人2013年分别突破1亿大关。我省80岁以上老年人已接近70万，每年增加约5万多人，失能、半失能老人占20.5%，约110万人，慢病老人超过50%，达到300万人，空巢老人占60－70%。三是社会抚养压力不断加大。据测算，到本世纪中叶，我国人口抚养比将达到50%以上，2014年底我省的人口抚养比已达31.7%（老年人的抚养比13.13%），加上4＋2＋1的家庭结构，“老老赡养”、“老老看护”的家庭养老趋势，以及庞大的医疗费用，将会给社会带来巨大负担。在人口老龄化的大时代下，社会结构发生巨大变化,社会负担加重，社会活力减弱，社会需求突出,不仅影响到个人的生活状态，而且影响到国家的政治、经济、文化甚至国防等方方面面。随着高龄、失能、空巢老人的持续增加，养老服务不仅成为公众广泛关注的民生焦点，也成了社会治理的舆论热点。
二、我省养老服务发展的基本情况和存在问题
近年来，我省高度重视，结合实际，先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》和《陕西省社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，进一步修订了《陕西省老年人优待服务办法》,省人大颁布了《陕西省实施<老年人权益保障法>实施办法》，有力地促进了我省养老服务业的发展，完善了制度政策体系。截至2015年底，全省已建成各类养老机构和服务设施6768个(民办256个、公办815个、城乡社区居家养老机构5697个),床位19.45万张，每千名老年人床位拥有数由2010年的17.5‰增长到32.3‰。
“十二五”时期，我省养老事业取得了显著成绩，值得肯定，但仍存在一些亟待解决的倾向性问题。
一是重视养老床位建设指标，忽视养老服务品质和需求。“十二五”期间，我省圆满完成了占老年人口3‰的床位建设目标。但是，在重视养老床位建设的同时，个别地方有盲目追求床位数增长的冲动，忽视了对养老服务标准和质量的要求，养老服务不够规范，服务质量不尽人意。当前机构养老普遍存在“床位紧俏”与“空置率高”并存的畸形现象：有的养老机构一床难求，而有养老机构空置率超高。一床难求，供给不足的，大多是服务品质较高、收费合理的失能和临终关怀类养老机构；空置率高，无人问津的，不在于养老服务业发展过度或者供过于求，也不在于养老服务的需求不足，而在于服务不到位和市场供求严重脱节、错位造成的结构失衡。
二是热衷“老年集中营”建设，忽视社区居家养老建设和服务。有些人片面地认为“老龄工作就是养老工作，养老工作就是建养老院”，有的地方不顾老年人的现实需求与养老消费偏好，盲目仿效和追求“老年集中营”式的机构养老。在目前情况下，社区居家养老是大部分老年人的意愿和现实选择，但对此还没有引起足够重视，也存在诸多的差距和问题：社区活动场所不健全，服务滞后，医疗服务单一、日间照料薄弱，支持居家照护的服务体系不健全，社区居家养老服务中心覆盖面窄，大部分不具备护理功能和服务条件等等，这些都迫切要求我们加快社区居家养老建设。
三是追求项目投资的数量,忽视管理和运营的效能。有专家就指出，“十二五”期间，各级政府出台养老方面政策很多，但政策碎片化，目标和方向并不十分明确，更没找准养老问题的突破口；资金投入不少，但只见树叶疯长，不见开花结果。有的政策和资金取向于买地置业，地方和基层则往往把工作重点放在争取更多的资金，满足于“上边检查有东西可看”，花很多钱去“堆”出一个典型或窗口来，成为一个仅供观赏的“盆景”，没有真正放在通过项目运行帮助老年人获得更多的服务上。我们应当汲取“星光计划”的教训，在养老项目建设上既要加大投资解决场所不足问题，又要解决运营经常化问题；既要建场所，还要建机制，使经费有保障，活动可持续，运转良性化。
三、我省养老服务建设发展的思考
2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》确定了“到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，95%以上的乡镇和70%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务站点，社会养老床位数达到每千名老年人40张,养老服务就业岗位达到50万个以上。”的发展目标。为积极应对老龄化，在“十三五”期间，我省应着重完善社会养老服务管理体制和协调机制，建立多层次的养老服务体系，推进养老服务内容的创新，充实养老服务人员队伍。把握好政府主导和社会各方参与相结合、分类照顾和适度普惠、个性化服务和多样化服务相结合三个原则，进一步促进全省养老服务业健康发展。
（一）建立“权责清晰、政府领导、市场为主”的社会养老服务制度体系
1、建立明确的权责分工机制。为了保障养老服务体系的健康可持续发展，应对养老服务进行总体规划，科学、合理地制定养老服务体系正常运转的制度框架。在养老服务规划中，首先应清晰界定社会养老服务体系建设的主客体及其各自的责任分工。社会养老服务体系的建设，应该以政府为主导、市场为主体，共同合作，协调发展，应清晰划分政府提供福利性保障的责任和养老服务市场化供给的责任。具体而言，政府应逐步由原来具体事务操办者的身份.转向养老服务政策发布者、宏观调控者、管理监督者、最终兜底者的身份,开展对养老服务的评估、检查、咨询、监督、认证、财政兜底等工作。养老服务建设的大力推进最终必须依靠社会力量，主要是依靠市场的主体作用，即遵循市场经济的竞争机制和基本规律，用价格机制解决供与需之间的矛盾。
2、发挥政府的主导作用。各级政府要将社会养老服务体系建设摆上重要议事日程，纳入经济社会发展规划，研究推进养老服务事业发展的各项政策措施，统筹安排实施。要建立由民政、发展改革、老龄部门牵头，相关部门参与的工作体制和议事沟通机制，加强组织领导，密切协调沟通。在统一领导下,各级民政、发改、财政、国土、住建、税务、卫生、人力资源和社会保障以及其他相关部门，都要按照各自职能，积极参与加快养老服务业发展的各项工作，制定具体的政策和措施，密切配合，通力协作，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
3、发挥市场的主体作用。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，在养老服务供给主体中逐步引入社会和市场主体，既能减轻政府的财政负担，又能推动经济的快速增长。完善政府向市场购买生活照料、康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等养老服务的政策机制，引导企业开发、生产老年人特殊用品，促进老年用品市场发展，满足老年人的多方面需求。养老机构方面，要鼓励社会兴办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用，同时鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营，运营机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身可持续发展。加强对非营利性社会兴办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。同时鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，以商业化运作方式开展社会养老服务。推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。
（二）完善社区养老服务体系
1、引导、鼓励社会力量兴办、运营社区养老服务。社区养老的老人日托中心、社区家政服务中心、老年活动中心、老年康复中心、老年生活用品配送中心等服务项目，应逐步交给社会组织和家政、物业企业兴办或运营。各级政府应合理运用市场调节机制，制定必要的优惠政策，为积极参与社区养老服务的企业和社会组织提供良好的政策空间，鼓励和支持社会组织和企业参与社区养老服务信息平台、居家呼叫服务系统、应急救援服务网络以及托老所、老年活动中心（站）等社区（村）养老服务设施建设。
2、加强社区养老服务工作队伍建设。一是提高社区管理服务人员的专业化水平。首先，要对市、街道层面的老年社区服务专职人员进行统筹管理，将社区服务民间组织的工作者容纳进来，以专业化为发展方向提高各类社区工作者的服务水平。其次，推行职业资格认证工作，开展正规的专业化培训，转变观念，提升技能,做到持证上岗。第三，选拔优秀的专职工作者从事社区服务的管理工作，提升管理水平，吸纳更多的人才加入社区养老服务行业。第四，在全国范围内积极支持发展高等院校的社会工作教育，扩大专业社会工作者队伍的数量，着重提供其专业实践能力，努力为老年人提供专业、优质的服务。二是建立社区工作和职业稳固化机制。一方面，应针对不同类型的社区工作者制定合适的职业化标准，推行选聘制、任期目标制和绩效考核制；另一方面，把各类职业化社区老年工作者的薪酬不同程度的纳入市（区）政府财政预算，以政府财政为主，稳定其薪酬的资金来源，并把薪酬的提高与当地经济社会发展水平和工作者专业素质、职业资格和工作绩效方面的等级评定结合起来，建立社区工作者职业化稳固机制。三是加强社区基础养老设施建设。应采取政府主导、社会参与，社区单位和企业积极参与社区共驻共建，切实改善社区基础设施条件。政府应通过出台政策，要求房地产开发商在新居民小区规划设计中要留出社区建设必需的基础设施用地；城市旧房改造时必须对拆除的原社区办公及文化娱乐设施予以相应补偿；对投资商投资建盖社区办公用房、文化活动室和文化活动中心等，应给以相应减免税优惠，制定专业规划、加大资金投入，建立行政处罚和奖励机制，确保居委会办公用房及社区“三室二栏一站”等文体设施和养老服务设施和场地的建设。同时，提供优惠条件，鼓励和吸引企事业单位和个人参与社区建设、举办社区各种活动等，为社区老人的养老服务创造条件。
（三）完善居家养老服务体系
1、重视对传统孝道文化的宣传。在设计城市居家养老体系时，应充分考虑和发挥中国传统文化所形成的孝道观念和生活习俗，发挥子女、配偶、亲戚等亲人在居家养老中的核心作用和邻居、朋友、社区人员等的辅助作用。老年人视家庭为感情和精神的重要支柱，是老年人生活的主要场所，家庭可以使老年人有归属感和安全感，同时，家庭也是老年人物质保障、精神慰籍的主要来源。中国几千年的文化积淀中，形成了“父慈子孝”、“长幼有序”、“尊老爱幼”等传统家庭伦理观念，也是中华民族的传统美德。在居家养老服务建设中应当充分利用传统的道德文化，从伦理、道德、观念、心理、习俗、制度、法律等各个方面来宣传、建设社会主义新型敬老、养老文化，强化家庭支持，大力弘扬子女赡养、家庭养老的传统美德和法律义务，促进家庭、社会的代际和谐；同时要加强舆论监督，对拒绝赡养或虐待父母的行为，追究法律责任。
2、因地制宜发展多样化的居家养老服务网络。地方政府应根据地区实际情况，支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务,为居家老年人提供规范化、个性化服务。支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。同时，应围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。
3、运用现代科技成果，提高居家服务管理水平。地方政府应支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台,提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。以社区为依托，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建居家养老服务信息网络和服务平台，发挥社区综合性信息网络平台的作用，为社区居家老年人提供便捷高效的服务。在社区中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对居家老人的日常管理，建成以网络为支撑的居家信息平台，实现居家与社区养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。
1、大力加强养老服务机构建设。一是支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。二是办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。三是开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。
2、多渠道筹集机构养老发展的资金。一是各级政府要加大投入,安排财政性资金支持机构养老服务体系建设。对社会资本投资建设的非营利性养老机构，除给予一次性建设补贴外，还应根据入住老年人数量给予运营补贴。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。二是引导社会资本投资养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，降低门槛，简化手续、规范程序，为社会力量举办养老机构提供便捷服务；推进社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务；鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入；鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险；积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。三是积极筹集社会捐助和慈善经费。积极制定社会捐助和慈善事业的法规和政策，鼓励慈善事业发展，不断完善慈善公益事业，发挥慈善公益组织的作用。积极筹集社会捐款，鼓励个人、企事业单位、社会团体向民政部门、福利性养老服务机构提供物品、资金的捐助或者提供公益性的养老服务。积极运用和发挥慈善机构的作用，从志愿者协会、红十字会、慈善协会等慈善组织筹集的资金，作为养老服务产业化建设的补充资金，帮助发展福利性养老机构的投资、建设、运营，以及通过政府购买的方式提供养老服务，为贫困、失能、半失能、鳏寡老年人等提供资金和服务支持。
3、联合推进医疗卫生服务与机构养老服务结合。在“十三五”期间有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年病、慢性病防治和康复护理；同时鼓励医院创立养老服务机构,提供质量较高、服务专业的养老医疗服务。在符合本地医疗机构设置规划的原则下，打破部门壁垒，地区限制，支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。鼓励社区卫生服务机构、医疗机构与养老机构、社区老年人日间照料中心加强合作，实现老年人在养老机构和医疗机构之间的卫生健康服务便捷对接。推进面向养老机构的远程医疗服务试点，将远程医疗服务费用逐步纳入医保范围。对于养老机构内设的医疗机构，符合职工（城镇居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗保险定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。
课题组
组 长：郭惠敏 省民政厅副厅长
执笔人：郭惠敏 省民政厅副厅长
成 员：郭永峰 渭南市人大常委会副主任
刘鹏程 中国西安人才市场管委会办公室主任
周春阳 中国建筑股份西北区域总部助理总经理、合约部副经理
